Por Mariana Valls y Alejandro Rossi
En el curso de los últimos años se
ha acentuado la preocupación por la protección del
ambiente y, en el caso de la construcción y ejecución
de obras públicas de cierta envergadura, la evaluación
del impacto ambiental se ha perfilado como una de las instituciones
más efectivas para llevarla adelante.
En cuanto se refiere a la ejecución de nuevas obras públicas
y mejoramiento o ampliación de obras existentes, con fecha
29 de agosto de 1994, fue publicada la Ley
24.354 que instituye el "Sistema Nacional de Inversiones
Públicas". Este sistema contempla la ejecución
de proyectos de inversión por parte del Estado Nacional
en sus diversas formas jurídicas desde el punto de vista
presupuestario y resulta ser. en gran medida, el marco
jurídico casi premonitorio del Plan Quinquenal de Inversiones
aprobado un año más tarde por el Poder Ejecutivo
Nacional.
La norma establece una secuencia de pasos a seguir para ejecutar
“todos los proyectos de inversión de los organismos
integrantes del Sector Público Nacional, así como
los de las organizaciones privadas o públicas que requieran
para su realización de transferencias, subsidios, aportes,
avales, créditos o cualquier tipo de beneficios que afecten
en forma directa o indirecta al patrimonio público nacional
con repercusión presupuestaria presente o futura, cierta
o contingente". Dentro de estos pasos obligatorios se enuncian.
entre otros, los "estudios de factibilidad o impacto ambiental"
para los proyectos especificados en el Anexo
I de la ley citada.
Asimismo, la norma contaba originalmente con un Anexo
II en cuyo párrafo tercero se establece que aún
los proyectos no incluidos en el ya mencionado Anexo
I, deberán ser,
analizados por la autoridad ambiental competente quien dictaminaría
sobre la procedencia de realizar, también en estos casos,
los “estudios de factibilidad o impacto ambiental".
Dado el amplísimo ámbito de aplicación de
esta norma, que se extendería a la ejecución de
obras financiadas por bancos internacionales a través del
Estado Nacional, resulta indispensable analizar el alcance de
la obligación de realizar estudios del impacto ambiental,
frente a su actual estado de vigencia.
Sin embargo, antes de comenzar el análisis pormenorizado
de esta ley conviene primero precisar el contenido y alcance de
la institución de la evaluación del impacto ambiental
referida
Noción
Toda empresa o actividad que se inicia debe pasar por una etapa
previa de evaluación. Esta evaluación fue en un
principio solamente económica "evaluación de
proyectos", pero las crecientes prácticas ambientales
y la justificada preocupación por las consecuencias nocivas
del ambiente vinieron a ampliar el objeto de esta evaluación
meramente económica, agregando una variable más
de control consistente en pronosticar las posibles consecuencias
negativas de la obra sobre su entorno.
Es tan erróneo realizar una evaluación económica
de proyectos sin tener en cuenta el costo ambiental de la actividad
o bien externalizándolo (es decir, trasladándolo
al ambiente y a sus usuarios que deberán soportar mayor
presión tributaria para subsanar el daño ambiental
causado o, lo que es peor, sufrir su contaminación), como
evitar el impacto ambiental que éste podrá acarrear
sin considerar los beneficios económicos y sociales en
expectativa a raíz del proyecto.
Merituado el costo ambiental, si el resultado de la evaluación
fuese positivo, podrá hablarse de actividad económicamente
rentable y ambientalmente sustentable.
EI perjuicio ambiental que una obra pública puede causar
es inmenso, pero su peligrosidad no siempre evidente. Para prevenir
ese riesgo en primer lugar debe detectarse, mensurarse y conocerse.
Para hacerlo la evaluación del impacto ambiental se ha
postulado como una de las herramientas más idóneas.
Sin embargo, su realización aislada de este estudio no
parece suficiente para evitar los posibles accidentes o desastres,
sino que requiere de una etapa posterior de seguimiento o monitoreo
(que es tanto o más importante que la primera) en la que
se contemplen las advertencias surgidas de aquella evaluación
preliminar.
Concepto
No existe aún a nivel nacional un acuerdo tácito
acerca del concepto de EIA, por ello es bueno valerse de los alcanzados
en foros internacionales, fomentando de esta manera la unidad
de criterios.
Para la Unión Europea (Directiva 377/85) la evaluación
del impacto ambiental consiste en “estudiar y difundir los
efectos directos e indirectos, individuales y colectivos, mediatos
e inmediatos, presentes y futuros de toda actividad susceptible
de perjudicar el ambiente con el fin de identificar los elementos
de riesgo para eliminarlos, paliar su incidencia negativa o, en
su caso, aconsejar el desistimiento de la acción."
Problemas terminológicos
Así como no existe a nivel nacional uniformidad de criterios
en cuanto al concepto general de EIA, tampoco lo hay acerca del
contenido de los términos utilizados para denominar los
distintos pasos procesales que comprende esta evaluación.
Son evidencia de ello dos recientes fallos jurisprudencias ("Shroeder,
Juan c/ SRNyAH s/ Amparo" del 8/9/94 e igual carátula
de fecha 10/2/95) en los cuales se discutió el alcance
de la obligación de realizar la evaluación del impacto
ambiental contenida en la Ley Nacional 24.051 de residuos peligrosos
a cargo de su autoridad de aplicación. En el primero de
ellos se concluyó que la evaluación en cabeza de
la autoridad consistía en la realización técnica
del estudio en sí mismo. En el segundo fallo la interpretación
de la manda legal se acotó al control y evaluación
del estudio que realizara el promotor del proyecto, es decir un
control de la "evaluación" propiamente dicha.
La solución propiciable a estos reiterados problemas de
interpretación es lograr un acuerdo o al menos preestablecer
en los respectivos textos legales el contenido semántico
o alcance de distintas expresiones que describen e integran el
procedimiento de evaluaciones del impacto ambiental. otorgándole
a cada una de ellas un significado preciso. Usualmente se habla
de Evaluación, Estudio o Declaración del Impacto
Ambiental como si fuesen sinónimos.
Sin embargo parece conveniente atribuir a cada una de estas expresiones
un significado específico dentro del procedimiento general.
A falta de una ley que clarifique estos conceptos, se procura
a continuación abstraerlos del derecho comparado, sentando
las bases para una legislación uniformadora.
Nominación propuesta a los pasos procesales de EIA:
DJIA
El primer paso consiste en la presentación de una Declaración
Jurada (o informe preliminar) del impacto ambiental por cuenta
del promotor del proyecto, que describa brevemente cual será
la actividad a desarrollar de acuerdo a una serie de pautas preestablecidas
(por vía legal o administrativa), integrándola con
una nómina de los presuntos daños ambientales que
la obra o actividad acarraerá y de aquellos cuya reparación
resultare antieconómica. Si el contenido de esta declaración
alertara sobre algún riesgo importante para el ambiente,
se avanzará sobre una segunda etapa, consistente en un
estudio más detallado y técnico.
EsIA
Este estudio más profundo cuyo cumplimiento por parte del
promotor, la Ley o la autoridad podrán exigir, vista la
declaración jurada es el Estudio del Impacto Ambiental.
La política de evaluación del impacto ambiental
recomendada para evitar que su realización se convierta
en una carga de engorrosa satisfacción para el promotor,
que pueda incidir desfavorablemente sobre las inversiones y proyectos,
consiste en establecer un proceso simplificado para hacerlo, que
no requiera estudios técnicos adicionales de no ser necesario.
El estudio, en síntesis, deberá contener:
1. Una descripción y evaluación de las distintas
alternativas que se ofrecen a la obra o actividad, con la ponderación
de sus impactos positivos y negativos sobre el ambiente (a partir
de una matriz aprobada por la autoridad de aplicación de
acuerdo a cada actividad) y su costo económico;
2. Una descripción detallada de la alternativa elegida,
fundada:
3. Las propuestas para disminuir al mínimo posible las
consecuencias adversas al ambiente.
Ambas DjlA y EsIA son acargo económico y técnico
del promotor del proyecto, con el control permanente de la autoridad
de aplicación que siempre estará facultada, entre
otras cosas, para solicitar modificaciones, ampliaciones, informes
parciales y realizar inspecciones.
EVIA
El tercer paso a seguir será el de Evaluación del
Impacto Ambiental propiamente dicha, en la cual la autoridad controlará
la veracidad del estudio a cargo del promotor. Durante este procedimiento
evaluativo la autoridad de aplicación podrá dar
la publicidad que estime conveniente, notificado a los organismos
que pudiesen tener interés en el proyecto, celebrando incluso
audiencias públicas si lo creyera conveniente.
En esta audiencia pública corresponderá oír
a los sectores interesados a modo informativo para poder evaluar
el grado de aceptación social del proyecto y conocer las
realidades locales sectoriales que pudieran oponerse a su realización.
Si bien el resultado de la audiencia pública no es vinculante
respecto a la decisión que finalmente se adopte, la opinión
pública condiciona notablemente las decisiones políticas.
También la práctica comparada demuestra la necesidad
de recabar la opinión pública, aún cuando
ello implique un cierto grado de exposición política
para los proponentes y convocantes del proyecto respectivamente.
DIA
La decisión del Impacto Ambiental es el resultado de la
evaluación y el paso culminante de todo el procedimiento,
a través del cual la autoridad de aplicación aprueba
la ejecución de la obra o actividad, propone eventuales
modificaciones para su realización, la selección
de alguna opción diferente a la propuesta o bien aconseja
el desistimiento del proyecto con adecuado fundamento.
Ley nacional de evaluación del
impacto ambiental y ley de inversiones públicas.
En nuestra legislación no existe aún una norma que
obligue en forma genérica a realizar evaluaciones del impacto
ambiental a nivel nacional.
En el transcurso de 1993 se registraron al menos dos intentos
de legislar la materia. El primero de ellos (Trámite Parlamentario
Nro. 244/93, titulado "Régimen para la evaluación
del ambiente ante los proyectos de grandes obras" con fecha
29/4/93) no llegó a tener estado parlamentario, mientras
que el segundo (proyecto de Ley 24.197 sobre "Régimen
para la protección del ambiente humano y los recursos naturales")
alcanzó la sanción legislativa, sin poder atravesar
la valla del Poder Ejecutivo Nacional que emitió su veto
(Decreto 1096/93 B.O. 3/6/93).
Desde una perspectiva más pragmática, un nuevo intento
de legislar la evaluación del impacto ambiental, fue incluido
en la Ley 24.354 Nacional de Inversiones
Publicas, promulgada el 22 de agosto de 1994. No se trata ya de
una ley estrictamente ambiental, sino más bien de una regulación
parlamentaria de la secuencia de pasos que debe seguir inexorablemente
una inversión pública. Como uno de ellos se establece
la realización de evaluaciones ambientales.
En efecto, el Artículo 2 de la Ley determina los pasos
a seguir en la ejecución de inversiones de fondos nacionales
destinados a obras públicas dentro del Sistema Nacional
de Inversiones Publicas (SNIP) que es el brazo ejecutor del denominado
Plan Quinquenal de Obras Públicas.
Dentro de la etapa llamada de preinversión, la norma contempla
una secuencia de pasos entre los que se encuentran los estudios
de factibilidad o impacto ambiental para los casos
consignados en su Anexo I y
de acuerdo a la tecnología establecida en su Anexo
II.
Sin embargo, la Ley 24.354 tiene sólo una vigencia parcial.
Mediante el Decreto 1427/94, el Poder Ejecutivo Nacional vetó
el Artículo 2 apartado (a) 3 en cuanto se refiere a la
metodología de realización de evaluaciones ambientales
contemplada en su Anexo II.
El argumento principal del Poder Ejecutivo Nacional para vetar
en parte la norma en cuestión fue la complejidad y excesiva
minuciosidad de la metodología preceptuada para la realización
de estas evaluaciones. Otro argumento fue la inconveniencia de
dejar
al arbitrio de una autoridad ambiental externa al propio SNIP
la decisión de extender la obligación de realizar
estos estudios, a obras no contempladas en el Anexo
I. En este sentido se construyó que este procedimiento
de decisión bicéfala generaría burocratización
del sistema con la resultante demora en la ejecución de
obras.
El estado de vigencia de la ley
El saldo vigente de la ley parcialmente vetada hace expresamente
obligatoria, la realización de evaluaciones ambientales
para los proyectos del tipo especializado en su Anexo
I. No
obstante, al haber sido vetado el procedimiento a seguir, corresponderá
que éste se dicte en cada caso. En el ámbito provincial,
adicionalmente, corresponderá tener en cuenta la legislación
aplicable a tal efecto, que estar en cabeza de la correspondiente
autoridad de aplicación (Anexo I, Pto.l4).
Asimismo, dentro de la obligatoriedad expresa de evaluar el proyecto,
con carácter previo a la ejecución de la obra, el
Artículo 5 inc. f, impone además, su control y evaluación
expost, al menos hasta pasados los 5 años de su puesta
en marcha. Esta disposición introduce en la legislación
ambiental nacional el concepto de monitoreo, auditoría
ambiental o ecoauditora, de ejecución concomitante y posterior
a la obra.
Desde este punto de vista la Ley 24.354,
aún cuando quedó privada de una metodología
para la realización de las "evaluaciones ambientales",
toma posición respecto a su concepto
genérico, que no se limita a la realización del
estudio previo a la ejecución de la obra, sino que importa
también un control posterior.
Alcance de la ley
Pareciera, en principio, que con el veto presidencial la obligatoriedad
de la ley se agota en la ejecución de evaluaciones ambientales,
que carecen de un contenido predeterminado
y aplicable a un número limitadísimo de obras (enumeradas
en el Anexo I). Sin embargo. no parece que ésta sea la
verdadera intención del Poder Ejecutivo al vetar. ni mucho
menos la lectura que deba realizarse de la norma en cuestión.
De acuerdo al Considerando 6to. Del veto (decreto 1427/94) el
criterio de objeción estuvo centrado en la presunta complejidad
del Anexo II, así como en la inconveniencia de administraciones
compartidas entre Sistema Nacional de Inversiones Públicas
y las autoridades ambientales que tornaran o pudieran tornar extensible
sin limitación la obligación de realizar evaluaciones
ambientales respecto de obras no previstas en el Anexo I. Pero
de ninguna manera puede interpretarse que haya sido el espíritu
del veto negar la obligación de realizar esto estudios
con carácter previo a la ejecución de determinadas
obras cuando ello resulte fundado. Su filosofía es desburocratizar
la ejecución de obras dejando dentro del Sistema Nacional
de Inversiones la carga de realizar las evaluaciones ambientales
pertinentes.
Por lo tanto la única diferencia entre los proyectos contemplados
en el Anexo I y los que no lo
son, es que en los primeros resulta inevitable la realización
de evaluaciones ambientales y ésta se encuentra a cargo
de la autoridad ambiental que corresponda, mientras que en los
segundos corresponde a las autoridades de SNIP determinar la procedencia
de la realización de evaluaciones ambientales así
como la misma ejecución para el caso que así se
decida.
Sin embargo y como punto negativo, en ambos casos se carece de
los contenidos mínimos que debe seguir cada estudio ambiental.
Desde un punto de vista positivo, en cambio en ambos casos la
evaluación comprende no solo el estudio preliminar sino
también el control simultáneo posterior a la ejecución
de la obra.
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