Queridos amigos:
Durante muchos años se manejó la ficción de que
la Ciudad de Buenos Aires se inundaba sólo ocasionalmente, y algo
que ocurría muy de vez en cuando no debía ser tenido en cuenta
por las estrategias de planeamiento urbano.
Desde hace tiempo venimos insistiendo en la necesidad
de un tratamiento urbanístico especial para las áreas inundables.
Es decir, que la inundación no es sólo un problema de diámetro
de los caños, sino también una cuestión que hace a la morfología
del territorio.
El cambio de mentalidad que estamos proponiendo
requiere de medidas tales como modificar los Códigos de Planeamiento
Urbano y de Edificación para incluir normas diferenciadas para
las zonas inundables. Y agregar dichas zonas como áreas ambientalmente
críticas en la reglamentación de la Ley 123 de Evaluación de Impacto
Ambiental.
¿Es necesario recordar los garages subterráneos
sobre la avenida Juan B. Justo -promocionados por la entonces
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires- en los que flotaron
cientos de automóviles durante las inundaciones de la década de
1980? ¿O decir que a nadie se le ocurrió clausurar a tiempo el
salón subterráneo del geriátrico de Belgrano, en el que dos ancianas
murieron ahogadas el 24 de enero de 2001?
¿Tenemos presente que las empresas de electricidad
no tienen un plano de las zonas en las que deben cortar la electricidad
en caso de lluvias extraordinarias? ¿Cuántas muertes por electrocución
salvaría ese simple planito?
¿No sería hora de señalizar en las calles las
vías de escape en caso de inundación, para evitar esos inmensos
embotellamientos que provocan algunas sudestadas? Y cuando se
evalúa el posible impacto ambiental de una obra, ¿no sería bueno
tener en cuenta si después que se construya van quedar aparatos
eléctricos o sustancias peligrosas debajo del agua?
Sin embargo, ninguna cosa que se haga o deje
de hacer en una ciudad es ingenua. El primer paso es definir un
mapa oficial de áreas con riesgo de inundación. Algo que, más
allá de la complejidad técnica, implica conflictos de intereses
con el poderoso sector inmobiliario. Por otra parte, definir una
estrategia sobre inundaciones que no esté exclusivamente basada
en nuevas obras significaría un escozor en un sector económicamente
importante.
El resultado es que sobre esto ha habido más
avances académicos que de gestión. En las ponencias de los congresos,
en los artículos científicos, todos coincidimos en que debe haber
una normativa diferenciada para las áreas inundables. Pero cuando,
además del pensamiento, entran a jugar el poder y el dinero, las
propuestas se diluyen.
En esta entrega ustedes reciben un informe realizado
por la Lic. Mabel Santoro sobre
el estado de situación de este tema. Nuestra opinión es que no
habrá avances importantes en el tema inundaciones en la Ciudad
de Buenos Aires hasta que no se definan normas urbanísticas
diferenciadas para las zonas con riesgo de anegamiento.
Un gran abrazo a todos.
Antonio
Elio Brailovsky
Defensor del Pueblo Adjunto
de la Ciudad de Buenos Aires
EL
RECONOCIMIENTO DE LAS ÁREAS INUNDABLES EN LA NORMATIVA DE LA CIUDAD
DE BUENOS AIRES
Lic.
Mabel Santoro
En
los últimos años se ha escrito una profusa bibliografía recomendando
en forma bien fundamentada la modificación del Código de Planeamiento
Urbano y de Edificación de nuestra Ciudad, de modo que se tenga
en cuenta a las áreas inundables. Las propuestas y recomendaciones
provienen de distintos ámbitos, ya sea de gobierno, como el Consejo
del Plan Urbano Ambiental, o académicos.
Por
ejemplo, en el año 1999 se llevó a cabo un simposio auspiciado
por la Unidad para la Prevención de Desastres (Disaster Management
Facility) del Banco Mundial y la Facultad de Arquitectura de la
Universidad de Buenos Aires, sobre el problema de las inundaciones
en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en el que han
expuesto profesionales de distintas disciplinas, todos ellos de
alto nivel académico. Las ponencias fueron reunidas en la publicación
“Las inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires”,
editores Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdéz;
la segunda edición actualizada es del año 2001. A continuación
se transcriben algunos párrafos de las ideas expresadas sobre
el tema:
“La
ausencia de un código que estipule pautas de construcción genera
respuestas individuales para mitigar el impacto de la inundación
o minimizar las pérdidas que provocan; en los tramos inferior
y medio, de las cuencas del Vega, Medrano y White se observan
muchos edificios y negocios con escalones que elevan la entrada
hasta medio metro del suelo, y en los sectores terminales de las
cuencas es frecuente observar compuertas domiciliarias que se
accionan durante los picos de inundación.
En
términos operativos ¿que significaría regular el desarrollo urbano
en áreas urbanas de riesgo? En principio habría que definir una
estrategia de uso del suelo para las áreas expuestas partiendo
de dos consideraciones básicas: primero, que las cuencas tienen
continuidad fuera de la jurisdicción de la ciudad; segundo, que
hay zonas de riesgo natural y zonas de riesgo potencial introducido
por acciones del hombre que habrá que contemplar.
Según
los mapas de curvas de nivel, los sectores urbanos que quedan
comprendidos entre la “vaguada” y los 5 metros por encima de dicha
línea serían parte de la llanura aluvial que está más expuesta
a inundaciones. Su ocupación y modificación genera impactos al
corto y largo plazo que no han sido evaluados. En los Estados
Unidos, se aplica desde 1977 la “Executive Order Floodplain Management”
que obliga a una serie de acciones para las zonas urbanas comprendidas
dentro de las áreas susceptibles a inundaciones de 100 años (esta
forma de expresión indica que ese tipo de inundación tiene un
1% de probabilidad de ocurrir en cualquier año).
La
zonificación emergente en función de las áreas de riesgo será
la base para el desarrollo de directrices generales de planificación
considerando muy especialmente los porcentajes de superficies
absorbentes en la definición de los factores de ocupación y el
uso del suelo. La reglamentación deberá incluir pautas constructivas
para las viviendas que respondan a medidas de protección y de
seguridad. Retomando directrices norteamericanas, resulta útil
considerar medidas como la recomendación de elevar las nuevas
construcciones o ampliaciones importantes por encima del nivel
de base de la inundación.”[1]
“Las
medidas para reducir la vulnerabilidad de las comunidades ante
las inundaciones se diferencian clásicamente en dos categorías:
estructurales y no estructurales. Estas últimas implican modificar
la utilización de las zonas anegadizas, frecuentemente las más
atractivas para la comunidad, regulando su ocupación de modo de
disminuir la vulnerabilidad y educando a la comunidad, sin afectar
el problema. La puesta en práctica de medidas no estructurales
efectivas involucra la adopción por parte de los organismos de
distinto nivel—municipal, provincial o nacional—de dos tipos de
estrategias:
«
Disminución de la vulnerabilidad de las zonas urbanas y rurales
afectadas por las inundaciones.
«
Atenuación del impacto socioeconómico de las crecidas.
La
primera estrategia no estructural implica la adopción de medidas
de gran efectividad para prevenir y disminuir el impacto negativo
de las inundaciones, entre ellas:
«
Sistemas de pronóstico y alerta de crecidas;
«
Regulación del uso del suelo en las zonas anegadizas;
«
Ordenamiento ambiental y políticas de desarrollo urbano en
el área;
«
Relocalización de ocupaciones vulnerables y transitorias.”[2]
“Pero
en un área tan diferencialmente ocupada como el AMBA, las medidas
no estructurales adquieren diferente significación según las densidades
de ocupación, y requieren políticas diferentes. Así, en las áreas
aún no ocupadas u ocupadas parcialmente, con muy bajas densidades,
la zonificación se convierte en un elemento esencial. Por lo tanto,
las ordenanzas de uso y ocupación del suelo deben prohibir el
uso y la ocupación de tierras inundables para usos residenciales
y actividades productivas (en el caso de los partidos del Gran
Buenos Aires, donde aún no estén densificados), y definir algunos
usos permitidos (para áreas de recreación, por ejemplo).
En
la ciudad de Buenos Aires, en cambio, con altas densidades en
las áreas inundables, se requiere, además de ajustes en la normativa
que definan densidades que no empeoren la situación ya existente
respecto a la inundación, otro tipo de políticas ligadas con la
gestión de los servicios.
Las
ordenanzas sanitarias pueden prohibir la instalación de sistemas
de absorción por el suelo (tanques sépticos, campos de absorción,
etc.) o requerir un permiso para su instalación. Las ordenanzas
de la construcción pueden especificar los requerimientos estructurales
de los edificios nuevos, para reducir su vulnerabilidad a la inundación,
y disminuir los riesgos sanitarios y de seguridad para los ocupantes
(por ejemplo, los reglamentos en cuanto a las instalaciones eléctricas
y elevación de los pisos), y reducir al mínimo el grado en que
el edificio impida el flujo de las aguas.”[3]
Dentro
del ámbito gubernamental, en los documentos elaborados por el
Consejo del Plan Urbano Ambiental se encuentran recomendaciones
en el mismo sentido, a saber:
“-
Evaluar de manera inmediata (y en conjunto con la provincia de
Buenos Aires y los municipios de Vicente López, San Martín, 3
de Febrero y La Matanza, cuando corresponda), los espacios de
las cuencas altas y medias, para establecer la existencia de parcelas
de cierta magnitud que actúen, o pudieran actuar, como absorbentes
actuales o potenciales de lluvia, y que ameriten establecer normas
o incentivos para garantizar el mantenimiento de las mayores superficies
absorbentes posibles, o en compensación piletas de retención temporaria
de agua.
-
Verificar, a la luz de un estudio inmobiliario, la posibilidad
de implementar un plan de largo plazo destinado a recuperar paulatinamente
para el uso público recreativo y forestado, las áreas actualmente
más vulnerables a inundación, buscando así limitar los perjuicios
a los residentes e incrementando paralelamente la superficie de
uso público.”[4]
A
continuación se ofrece el plano de áreas ambientalmente críticas
que se encuentra en el Informe de Diagnóstico Área Ambiental del
Plan Urbano Ambiental, en el cual se pueden apreciar las áreas
inundables.
Siguiendo
esta línea, en el marco del Convenio de Préstamo Subsidiario que
el Gobierno de la Ciudad ha suscripto con el Gobierno Nacional,
para participar en el "Proyecto De Proteccion Contra Inundaciones"
(C.P. BIRF4117-AR) financiado con fondos del Banco Internacional
de Reconstruccion y Fomento (BIRF), The Export-Import Bank
of Japan (JEXIM) y de las Jurisdicciones participantes, se ha
creado la Unidad Ejecutora de la Ciudad de Buenos Aires (UECBA),
para llevar adelante dicho proyecto en nuestra ciudad; y se ha
llamado a licitación durante el año 2.000 para la elaboración
de un Plan Director de Ordenamiento Hidráulico, que comprende
medidas estructurales y no estructurales frente a la problemática
de las inundaciones, y la formulación del Proyecto Ejecutivo para
resolver de modo integral la cuestión de la cuenca del arroyo
Maldonado.
Los
objetivos del Plan Director son:
Ø
“Diseñar medidas que promuevan la disminución de tiempos, frecuencias
y áreas de anegamiento e inundación.
Ø
Proponer un conjunto integral de medidas estructurales y no estructurales
que permitan optimizar la red de drenajes de la Ciudad, asignando
las prioridades para su desarrollo, en ese marco:
1.
Identificar y definir el conjunto de medidas estructurales, como
mínimo a nivel de anteproyecto, aptas para mitigar los problemas
de las inundaciones, calificando y priorizando dichas medidas
conforme a criterios de evaluación técnicos, socio-económicos,
financieros, institucionales y ambientales.
2.
Formular medidas no estructurales de mitigación en etapas tales
como ajustes o cambios en las normas ambientales y de uso del
suelo, zonificación, manejo de emergencias y otras acciones, como
asimismo propuestas para el mejoramiento institucional del Gobierno
de la Ciudad en el sector, incluyendo el diseño y puesta en marcha
de un Sistema de Gestión Sectorial.”
Dentro
de las medidas no estructurales, a los fines de la preparación
de la documentación del Plan Director, dichas medidas incluirán,
pero no se limitarán a la formulación de:
-
Propuesta de modificaciones del Código de Edificación con la introducción
de medidas y adaptaciones específicas para el manejo de inundaciones.
-
Propuesta conteniendo recomendaciones para la modificación del
Código de Planeamiento Urbano con medidas y adaptaciones específicas
para el manejo de inundaciones.
-
Anteproyecto de normativa para la regulación del uso del suelo
en zonas afectadas por las inundaciones.
-
Otros...”[5]
Como
puede apreciarse, es la primera vez que el Gobierno de la Ciudad
plantea la necesidad de manejar la problemática de las inundaciones
de modo integral, reconociendo que existen áreas que son inundables
y que las soluciones no sólo se encuentran en obras de ingeniería.
Este
Plan Director ya cuenta con su informe de diagnóstico, de modo
que ya se conoce cuál es el área de riesgo hídrico actualizado
de nuestra ciudad. Aún no se han elaborado las propuestas de modificaciones
a los códigos, tarea que supuestamente está en marcha. De todos
modos, no es de esperar que cuando la propuesta esté lista, los
cambios se produzcan rápidamente, debido al largo proceso legislativo
que implican las modificaciones al código de planeamiento y de
edificación, que incluye procedimientos de doble lectura.
Sin
embargo, es posible tomar algunas medidas respecto de las áreas
de riesgo hídrico dentro de la ley de Evaluación de impacto Ambiental.
La
ley 123 de Evaluación de Impacto Ambiental reconoce la existencia
de áreas ambientalmente críticas, no ampliando más detalles sobre
dichas áreas en cuanto a los criterios para su delimitación, dado
que deja todo en manos del reglamento de la ley. En efecto, en
su Art. 13, inciso m. dispone que las actividades o usos a desarrollar
en áreas ambientalmente críticas se presumen como de Impacto Ambiental
con relevante efecto, según lo establezca la reglamentación.
En
este sentido, cabe aclarar que a la fecha no están vigentes las
áreas ambientalmente críticas oportunamente delimitadas por el
decreto reglamentario 1120/01, porque fueron derogadas por el
actual decreto 1352/02. En aquel momento se delimitaron dos áreas:
el Área Ambientalmente Crítica Sur, por la saturación del transporte
automotor de carga que existe en la misma, y el Área Ambientalmente
Crítica Central, debido a la congestión vehicular. Consecuentemente,
se determinó qué actividades serían consideradas como de impacto
ambiental con relevante efecto en cada una de ellas, en función
de sus particulares características y su impacto en el área.
Actualmente
se encuentra en revisión el decreto reglamentario 1352/02, tarea
que fue encomendada al Consejo Asesor Permanente de la ley 123.
La Defensoría del Pueblo, integrante de dicho Consejo, ha
propuesto que sea incorporada como área ambientalmente crítica
a las áreas inundables, en función del riesgo a anegamientos periódicos
que sufre la misma. En cuanto a su delimitación, se ha sugerido
incorporar el mapa de riesgo hídrico que se presenta en el diagnóstico
actualizado de la situación de la ciudad frente a las inundaciones,
recientemente elaborado en el marco del Plan Director de Ordenamiento
Hidráulico.
[1] Prudkin, Nora y De Pietri,
Diana Elba. Las inundaciones en el AMBA: análisis ecológico. En
“Las Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires” World
Bank, Washington D.C., 2001.
